（本文发表于《上海土地》2010年12月第6期（总第108期））

前言：

房地产企业参与土地一级开发整理的案例越来越多，如江苏舜天（600287）位于安徽省安庆市北部新城的土地一级合作开发项目、云南城投（600239.SH）在昆明的环湖东路沿线土地一级开发项目、上海城投公司实施综合一级开发的上海新江湾城项目等。

随着我国对房地产市场调控力度的加大，多年参与二级市场开发的众多房地产开发商特别是民营房地产企业也越来越感到一级土地开发的前景可能会更加美好，但土地一级开发对大多数民营开发企业而言都是一块比较陌生的处女地，如何依托政府资源、控制风险，对即将涉足土地一级开发整理的开发商而言，将显得尤为重要。

本文作者力图从法律层面出发，剖析民营房地产企业在与政府合作的模式下，参与土地一级开发整理过程中的常见风险，以期能抛砖引玉，让即将涉足土地一级开发者能有所启示。

关键词：民营房地产企业 土地一级开发 政策风险 法律风险 融资风险

一、民营房地产开发企业参与土地一级开发的历程

土地一级开发整理，是指由政府或其授权委托的企业，按照城市规划、城市功能定位和经济发展的要求，对一定区域范围内的城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”（熟地）出让标准，然后进入政府组织的土地市场，通过“招拍挂”（招标、拍卖、挂牌）三个形式进行公开出让，让二级开发商不再承担与商品房建设无关的涉及土地开发及基础设施建设的工作。

多年以来，土地一级开发整理都是在政府的主导下完成，属于民间资本的众多民营房地产开发商均无法真正进入这一领域。

然而，绝对的主导必然滋生绝对的腐败，这也是土地腐败案件逐年上升的主要原因。因此，土地一级开发整理的变革也在不断地进行：

2005年8月3日，首都北京就已出台了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》，其中第四条规定：“土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业（以下简称开发企业）承担。”同时，也规定了开发企业实施土地一级开发的利润率不高于8%。

2007年9月29日，成都利用全国统筹城乡综合配套改革试验区建设的契机，出台《关于积极引进和规范社会资金进行一级土地整理的意见》，明确提出引进社会资金进入土地一级开发领域，并确定了“坚持科学测算政府收益，合理确定投资方投资回报”的原则，且未对开发企业实施土地一级开发的利润率进行限制。

2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁布了《土地储备管理办法》，标志着我国的土地储备制度已经进入全面改革发展的阶段。随着我国土地储备制度的建立和完善，土地市场化步伐加快，土地的一级开发整理也向“政府主导、市场化运作”的模式发展。在这一前提下，企业参与储备土地前期开发的热情逐渐高涨。

2010年5月13日，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，其第二条第（十）项内容规定：鼓励民间资本参与土地整治和矿产资源勘探开发。积极引导民间资本通过招标投标形式参与土地整理、复垦等工程建设，鼓励和引导民间资本投资矿山地质环境恢复治理，坚持矿业权市场全面向民间资本开放。此条内容是一个强烈的信号，意味着一直由政府主导的土地一级开发项目将更为积极地鼓励民间资本进入，这将是一个巨大的市场，以北京为例，其2010年计划用于土地储备的资金就达1000亿元。

2010年7月20日，昆明市人民政府出台《昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法》，更为明确地鼓励社会资金参与土地一级开发整理，但社会资金的投资回报率却远低于国有投资公司，存在非常大的不对等情况。

通过对上述政策的梳理，我们不难看出，土地一级开发整理的大门正向民营房地产开发企业徐徐开启，其中蕴藏的巨大市场和利润是毋庸多言的，同样，巨大的风险亦潜伏于此，稍有不慎，便会给涉足土地一级开发的民营企业带来毁灭性的打击。

二、民营房地产企业参与土地一级开发的主要模式

目前，民营企业参与土地一级开发的主要方式是和政府的投融资平台公司共同设立项目公司，负责对土地的一级开发项目进行经营，包括参与土地规划的设计、融资、土地运营的策划、市政配套设施的建设，以及配合政府部门进行拆迁补偿、土地二级市场潜在受让人的招商等工作，甚至参与到所开发土地的“招拍挂”工作。通常，房地产企业会持有项目公司的大部分股权，并能相应获得董事会的掌控权和主要高管的提名权，以更好的保障民营房地产企业的权利。

三、民营房地产开发企业参与土地一级开发常见风险

（一）政策风险

与土地二级市场的“招、拍、挂”及房地产开发而言，土地一级开发的政策非常不全面，全国性的政策规定非常原则，操作性不强，在地方政府层面，有的出台了政府规章或地方性法规，如前述的北京、成都、昆明等，有的地方只是借鉴北京等地方已经出台的政策进行操作，签署法律文本，非常不明晰。

随着土地管理制度的改革和发展，在国家层面，对土地一级开发的政策将越来越完善，在政策完善过程中，存在对现有土地一级开发模式进一步完善或调整，这些完善和调整可能会带来建设成本的增加和招商工作的难度的加大，最终影响土地出让进程。比如正在酝酿中的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》，是否出台？什么时候出台？目前的条款是否有大的变动？都会直接影响土地一级开发的进程。

在地方政府层面，其政策风险因素主要为省、市根据地方情况而改变有关土地利用政策。

因此，民营企业在参与土地一级开发项目在实施过程中，除了应提前做好准备，尽量减少风险的发生和及时应对、解决已经发生的风险，还应全程关注国家和地方政府相关政策的出台和变化，以尽量减少和预防国家或地方政策变化所带来的巨大风险。

（二）融资风险

房地产行业具有投资数额巨大、投资回收期长的特点，土地一级开发对资金的需求，有过之而无不及，正因如此，金融业的风吹草动，都会对一级土地开发产生影响。而且，金融业的不稳定因素甚多，所以对土地一级开发的金融风险的影响因素也很多，这些风险主要包括：金融政策调整风险；银行调高贷款利率风险和银行催还贷款风险。

因此，我们经常看到的现象是，民营企业房地产企业总是拉着金融机构（银行、信托机构等）一起去参与一级土地开发项目的前期所有调查、磋商等工作，以减少融资风险，保持融资渠道的畅通，这是一级土地开发成功的关键。

（三）政府违约行为的风险

毋庸质疑，在土地一级开发过程中，地方政府的强势地位是绝对的。虽然民营房地产企业已通过各种法律文件进行约束，将其与政府方面的利益紧密捆绑，但仍不能消除地方政府违约发生的风险。

如，绵世股份（000609.SZ）参股35％的公司从2007年起，在成都郊县郫县犀浦镇龙梓万片区从事旧城改造的土地一级开发项目。但地方政府却于2010年3月强行对该项目提前进行了终止和结算，虽然给予绵世股份一定的投资收益补偿，但其所期待的未来的巨大投资收益都已化为乌有。

鉴于此，完善、合法、有效的法律文本，有效的追偿措施（如约束政府方面的担保条款、异地仲裁条款）等都将是面临政府违约时维权的有力依据。

（四）征地拆迁风险

征地拆迁风险对于一级土地开发而言具有极大的不确定性，“钉子户”、群体性事件等在目前的征地拆迁活动中层出不穷，万一处置不善，极可能会导致开发周期延长的巨大风险。

（五）市场风险

如工程物资、材料等建材价格上涨，工程造价跟着上涨；如房地产供求形势的变化，若房地产市场已出现供过于求，房价自然就要下降，销售难度增加，促销成本加大，期房销售几乎都成为不可能，继而影响到土地上市能否成交。

（六）土地一、二级市场联动开发失败的风险

我们对于参与土地一级开发的民营房地产企业希望继续参与二级市场的开发的想法非常容易理解，民营房地产企业为了达到这一目标，通常是加大在前述与政府平台公司共同成立的项目公司的持股比例，为其在二级市场摘牌做好准备，因为只要持股比例大了，即使遇到对该地块志在必得的公司不计成本的与土地一级开发商抬价，当竞拍价达到一定金额时土地一级开发商便会理智地放弃继续竞拍，而此时拍卖成交价已非常高，仅是从土地一级开发的收益分成上，土地一级开发商也已可获利不菲。

但如果该地块市场前景并不好，当初为了扩大持股比例而投入巨资之动机便很可能成为民营房地产企业参与土地一级开发的最大败笔。

因此，如何确定在项目公司的持股比例，对于志在继续获取房地产开发权的民营房地产开发企业而言，显得至为关键。

四、小结

虽然在民营房地产企业参与土地一级市场开发的过程中存在着种种风险，但与房地产二级开发相比，土地一级开发的分成收益模式往往收益率更高，并能通过与地方政府利益的捆绑，获得多项政策支持。

在此基础上，更要充分发挥政府在规划手续办理、一级开发立项、征地手续办理、项目验收等行政审批工作方面的优势，在项目前期进行充分调研，做好融资渠道、确定投资比例、审慎签署各种法律文件，加强公司内部管理，从而大幅降低一级开发的市场风险，保障参与土地一级开发的收益目的顺利得到实现。